首先，研究一下實(shí)施資格預(yù)審的立法意圖。從前文所述可知，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》均未明文規(guī)定“資格預(yù)審”，一直到10余年后實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，才明文提出“資格預(yù)審”，但也均未強(qiáng)制要求必須實(shí)施“資格預(yù)審”。
對于為何實(shí)施“資格預(yù)審”，有關(guān)部門做出以下解釋：
其一，在國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯(lián)合編著的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》一書第40頁中釋義為：“資格預(yù)審的目的是為了篩選出滿足招標(biāo)項(xiàng)目所需資格、能力和有參與招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)意愿的潛在投標(biāo)人，最大限度地調(diào)動投標(biāo)人挖掘潛能，提高競爭效果。對潛在投標(biāo)人數(shù)量過多或者大型復(fù)雜等單一特征明顯的項(xiàng)目，以及投標(biāo)文件編制成本高的項(xiàng)目，資格預(yù)審還可以有效降低招投標(biāo)的社會成本，提高評標(biāo)效率�！绷硗�，對于《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對于資格預(yù)審的眾多條文規(guī)定，它們還特別說明兩點(diǎn)：一是《條例》（即《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）未對資格預(yù)審和資格后審作傾向性規(guī)定。雖然《條例》關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定遠(yuǎn)多于資格后審，并不意味著《條例》更重視或者鼓勵資格預(yù)審。《條例》對資格預(yù)審規(guī)定的內(nèi)容之所以多于資格后審，主要原因是資格預(yù)審需要經(jīng)過公告發(fā)布、預(yù)審文件編制發(fā)售、澄清說明、預(yù)審文件編制提交、資格審查等一系列流程，而根據(jù)《條例》第20條規(guī)定，資格后審屬于評標(biāo)工作的一部分，適用現(xiàn)行有關(guān)評標(biāo)的規(guī)定即可。二是采用何種資格審查方式由招標(biāo)人根據(jù)實(shí)際自主確定。在什么情況下采用資格預(yù)審？世界銀行的相關(guān)規(guī)定可供參考。世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》第2.9款規(guī)定：通常對于大型或復(fù)雜的工程，或在準(zhǔn)備詳細(xì)的投標(biāo)文件成本很高不利于競爭的情況下，諸如專為用戶設(shè)計(jì)的設(shè)備、工業(yè)成套設(shè)備、專業(yè)化服務(wù)以及交鑰匙合同、設(shè)計(jì)和施工合同或管理承包等，對投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審是必要的。國際咨詢工程師聯(lián)合會（FIDIC）在《FIDIC招標(biāo)程序》中也將資格預(yù)審列為其推薦的招投標(biāo)程序的一個主要環(huán)節(jié)。但不是強(qiáng)制要求的環(huán)節(jié)。
其二，在財(cái)政部國庫司、財(cái)政部條法司、財(cái)政部政府采購管理辦公室、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例釋義》一書第80頁釋義為：“采購人可以要求參加政府采購活動的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。需要說明的是，實(shí)踐中很多人認(rèn)為資格預(yù)審只適用于邀請招標(biāo)，這是一種誤解。資格預(yù)審是采購程序中一個獨(dú)立的環(huán)節(jié)。除單一來源采購?fù)�，其他采購方式均可適用，具體由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)酌情決定�！�
因此，對于《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，與國家對“資格預(yù)審”的立法意圖也并不完全一致，在PPP項(xiàng)目采購中，如果采用單一來源的方式采購社會資本方，是不需要實(shí)施資格預(yù)審的，因?yàn)閮H此一家。
其次，實(shí)施資格預(yù)審的有利之處。資格預(yù)審，從某種意義上說，它把招標(biāo)程序分為兩個階段，第一個階段是選擇“合格的潛在投標(biāo)人”，第二個階段是選擇“最優(yōu)的投標(biāo)要約”。資格預(yù)審的利，主要體現(xiàn)在以下方面：
一是能夠確保招投標(biāo)活動的競爭效率。當(dāng)競爭是在具有同比競爭力的投標(biāo)人之間進(jìn)行時，才能最大限度地調(diào)動相互競爭的投標(biāo)人的潛能。投標(biāo)人實(shí)力和水平差距過大，將大大降低競爭的效率，資格預(yù)審?fù)ㄟ^對申請人的資質(zhì)、業(yè)績、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)狀況、人員狀況等的評審，能夠發(fā)揮“過濾”的作用，確保投標(biāo)的競爭性。
二是可以有效降低招投標(biāo)的社會成本。過多的投標(biāo)人參與投標(biāo)， 累計(jì)的投標(biāo)投入太大，而中標(biāo)人只能有一個，未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會轉(zhuǎn)嫁到他們今后投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，必然會增大社會成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。
三是可以減少評標(biāo)工作量。提高評標(biāo)效率，從而提高招投標(biāo)工作的效率，確保招投標(biāo)目的的順利實(shí)現(xiàn)。這些作用在按照擇優(yōu)選擇原則、通過資格預(yù)審活動限制投標(biāo)人數(shù)量時更為明顯。
四是資格預(yù)審能夠避免履約能力不佳的企業(yè)中標(biāo)，降低履約風(fēng)險(xiǎn)。資格預(yù)審過程減少了大量潛在的承包商，將潛在承包商范圍縮小至那些已證明有能力執(zhí)行特定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的承包商。經(jīng)過資格預(yù)審，能夠?qū)①Y信、業(yè)績達(dá)不到招標(biāo)人要求的潛在投標(biāo)人排斥在投標(biāo)人之外，能夠在一定程度上預(yù)防合同簽訂后履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
最后，來談?wù)剬?shí)施資格預(yù)審的弊端。
雖然資格預(yù)審有如上有利之處，但資格預(yù)審也有其弊端：
一是采用資格預(yù)審容易形成投標(biāo)人之間的串標(biāo)。如果不實(shí)施資格預(yù)審而是實(shí)施資格后審，在投標(biāo)截止日之前，即開標(biāo)前，投標(biāo)人的信息是保密的，相互之間是不知道的。但是一旦實(shí)施資格預(yù)審，不管是否通過資格預(yù)審，投標(biāo)人之間均會相互知曉是否具有投標(biāo)資格，并是否將參與下一步的投標(biāo)工作，使相互之間有了了解和知曉，對于其串標(biāo)，提供了可能。而且，正因?yàn)橥稑?biāo)人數(shù)量經(jīng)過資格預(yù)審篩選后減少，使投標(biāo)人之間的競爭性，從另一個角度來說，也減少了。
二是采用資格預(yù)審，延長了招標(biāo)采購的時間，降低了招標(biāo)采購的核心價值。通常認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)制度的設(shè)置，最核心的價值是解決價格問題。從資格預(yù)審公告的發(fā)布、資格預(yù)審文件的編制到資格評審等整個資格預(yù)審程序的完成，無疑會延長招標(biāo)投標(biāo)的時間。以建設(shè)施工為例，許多項(xiàng)目因其工程性質(zhì)的特殊性，工期要求緊張，在竣工時間已定情形下只能壓縮施工工期，這就增加了中標(biāo)人追趕工期的成本。于是，投標(biāo)人會在投標(biāo)報(bào)價中增加追趕工期的成本，無形中會抬高最后的中標(biāo)價，降低了招標(biāo)投標(biāo)制度的核心價值。
三是采用資格預(yù)審，法律法規(guī)規(guī)定對資格審查專家或資格審查主體的約束性較少。對于資格審查委員會，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也僅對“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的資格審查委員會有相應(yīng)的組建要求，對于非“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”則沒有要求。其第十八條規(guī)定：“資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行。國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會審查資格預(yù)審申請文件。資格審查委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評標(biāo)委員會及其成員的規(guī)定�！庇纱藢�(dǎo)致的一個結(jié)果，就是有些項(xiàng)目的資格預(yù)審審查的隨意性較大，容易侵害其他方的合法權(quán)益。
正因?yàn)橘Y格預(yù)審的弊端，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》均沒有強(qiáng)制要求所有招標(biāo)采購項(xiàng)目必須實(shí)施資格預(yù)審，而是將資格預(yù)審的選擇權(quán)，賦予給了招標(biāo)人（采購人），以真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”的要求。貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2013年7月23日印發(fā)的《貴州省房屋建筑和市政工程招標(biāo)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件（標(biāo)準(zhǔn)文本）試行規(guī)定》第四條明文規(guī)定：“施工招標(biāo)項(xiàng)目的工期不超過12個月（含）、技術(shù)相對簡單、工程造價在800萬元（含）以內(nèi)的小型工程，資格審查采用后審方式，招標(biāo)文件適用《簡明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用總價合同形式。施工工期超過12個月、工程造價在800萬元以上的項(xiàng)目，全部使用國有資金投資的，資格預(yù)審采用合格制；部分使用國有資金投資的，資格預(yù)審采用有限數(shù)量制或合格制。其招標(biāo)文件適用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用單價合同形式。采用有限數(shù)量制的，項(xiàng)目投資估算價在1000萬元以上時，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為9家；1000萬元（含）以下時，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為7家。當(dāng)投標(biāo)報(bào)名人數(shù)或遞交資格預(yù)審申請文件人數(shù)少于或等于設(shè)定數(shù)量的，不再進(jìn)行資格預(yù)審，資格預(yù)審改為資格后審�！�
（摘自 中國建設(shè)報(bào)）
